【上海法院】违法停车告知单不具有可诉性
裁判要旨
违法停车告知单是否属于行政诉讼的受案范围，以及网上发布的违法记录信息是否可诉等问题，值得探析。上述法律问题的解读与认定，对审理同类案件具有一定的借鉴价值。
违法停车告知单不具有可诉性
——雷锐诉上海市公安局交通警察总队机动支队违法停车告知单和违法信息记录纠纷案
原告：雷锐。
被告：上海市公安局交通警察总队机动支队。
2010年8月31日9时21分，原告雷锐因小区内车位停满，将号牌为浙A·1983H的车辆停于徐汇区百花街18号附近。被告上海市公安局交通警察总队机动支队的执勤民警对原告违法停车的行为作出行政决定，即依据道路交通安全法第五十六条规定，开具了违法停车告知单（编号为7000117198）并粘贴于原告车辆上。嗣后，被告在上海交通安全信息网上发布了原告车辆的违法记录信息，内含违法行为的时间、地点及处罚依据和处罚内容。
原告诉称，被告出具违法停车告知单的行政行为违反法定程序，当时原告的停车方式并未妨碍其他任何车辆或行人的通行，被告仅对原告车辆在内的少数车辆进行抄告，执法有失公允，且被告缺乏职权依据，请求判令撤销被告编号为7000117198的违法停车告知单，并在道路交通违法信息管理系统中删除原告的违法记录，同时由被告承担原告的诉讼费以及原告因诉讼产生的交通费、误工费。
被告辩称，原告将小客车停放于徐汇区百花街18号附近，违反了道路交通安全法第五十六条的规定，被告据此开具违法停车告知单，将该告知单粘贴于违法车辆，并拍摄了照片。被告认为该违法停车告知单仅是将违法情况告知当事人，并未对原告实施处罚。道路交通信息管理系统中的车辆违法信息是为方便当事人及时了解所查车辆的违法时间、地点以及处罚依据和内容等，仅是起到提示作用，并不对当事人产生权利和义务的影响，请求驳回原告的起诉。
法院经审理认为，根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不服而提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。【已被《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释（法释〔2018〕1号）》代替，现第1条第2款第（10）项】
经审查，被告的违法停车告知单仅是告知当事人前去接受处理，尚未对原告实施处罚，对其权利义务并没有产生实际影响。因此，原告起诉要求撤销违法停车告知单，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。而在道路交通违法信息管理系统中，涉及原告车辆信息的部分内容，已超出被告违法停车告知单所告知的范围，原告提出应将自己在上海交通安全信息网的道路交通违法信息管理系统中的违法记录予以消除，现被告已经删除，并无不妥。综上所述，依照最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款第（6）项之规定，于2010年1月28日裁定如下：驳回原告雷锐的起诉；案件受理费人民币50元，由原告负担。
裁定生效后，原告未提起上诉。
张贴违法停车告知单（以下简称告知单）等非现场执法是近年来行政执法方式的改革举措之一，网上发布有关违法信息的便民措施有其积极意义，但非现场执法也带来了一系列问题。本案原被告双方争议的焦点围绕告知单是否具有可诉性展开，即告知单是否属于行政处罚决定书，以及是否属于行政诉讼的受案范围。上海交通安全信息网所发布的违法告知信息含有应处罚等内容，与告知单的告知范围不一致，是否应予以调整。
一、告知单不具有可诉性
告知单是公安局交通警察总队机动支队作为维持道路交通安全秩序的职能部门，针对本辖区内具有对违反道路交通安全秩序的违章停车行为，在当事人不在场的情况下，张贴在其车辆上要求车主前去指定地点接受处理的单据。告知单具有两个属性，一是非行政处罚性，二是不涉及公民权利义务性。针对大量违章停车的出现，张贴告知单等非现场执法方式因其简便快捷的特征应时而生，对提高行政执法效率、治理顽固违章行为等有着积极的作用。
行政处罚决定书是在经过调查取证掌握违法证据的基础上，制作的记载当事人违法事实、处罚理由、依据和处罚决定等事项的具有法律强制力的书面法律文书，行政处罚告知书名称、文号及送达时间也应该在处罚文书中说明。我国部分地区经历了从张贴罚单到告知单的演变过程。和在违章车辆上贴有明确罚款金额的罚单相比，告知单由于不包含处罚结果内容，因此并不具有行政处罚性。
由于行政处罚会对公民人身、财产权利产生一定影响，因此处罚机关需通过一系列程序尽到审慎义务。根据我国行政处罚法第三十二条的规定，当事人有权进行陈述和申辩。张贴告知单是一种采取非面对面方式的非现场执法，行政机关无法向被处罚人当面表明身份或履行告知义务，被处罚人也无法行使陈述申辩权。被告的告知单仅是告知当事人前去接受处理，仅仅起到提示通知的作用，还未进入实体处罚的程序，因此并不影响公民实质性的权利、义务。
根据最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第1条第2款的规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（6）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。告知单不属行政处罚行为，也不具有可诉性。
二、发布违法记录信息系便民举措
违法记录信息是公安交通管理部门在交通安全信息网上发布的违章停车车辆的相关信息，包括违法行为的时间、地点等。违法记录并非处罚决定书，从性质上看是为方便当事人及时了解车辆违法情况，是一项便民措施，并不能作为起诉标的；从目的上看是为了平衡效率和公平。
行政管理为了高效、便捷，运用了告知单这种非现场执法手段，是效率的体现。而高效的执法往往有强制的倾向，需要规制和约束。如何分配公私权的比例，找到平衡点兼顾公民权利和行政管理，需要在今后的不断实践中积极探索加以解决。效率需和公平并行，简便易行、及时快捷应体现在纠正违法、恢复秩序方面，而不应快在或便在处罚决定方面。公平体现在两方面，一是网上公布违法信息记录以对非现场执法进行补充和改进。将告知单“一贴了事”的通知方式，有时难以保障通知到达被处罚人（如被他人揭走、风吹掉等）。在现有条件下，针对非现场执法“一去不复返”的特征，执法机关在网上公布车辆违章情况起了一个提示当事人的作用。二是行政相对方根据要求网上付费或至指定地点缴纳罚款，都会经过确认处罚的程序（网上操作时会有提示是否确认交款，至窗口处理时也有当场确认环节，相对方可以提出异议），以保障其在接受处罚时享有应有的申辩、陈述等权利。
但本案中的执法也有瑕疵，即网站上发布违法信息的内容包含了完整的行政违法行为、处罚依据和处罚内容，内容与告知单的告知范围不一致，易使当事人理解为公安交通管理部门已对违法行为作出处罚，一定程度上限制了当事人行使陈述、申辩权。被告接受了法院的意见，合理调整上海交通安全信息网所发布的违法告知信息中的部分内容，删除其中的“应处罚XX元”，使之与告知单的告知范围相一致。在提供便民服务的同时，注意保障了被处罚人的程序权利，使得整个过程合法、合情和充满了人性化，从而提升执法公信力。
三、中间环节不能成为诉讼标的
本案中，开具告知单属正常执法行为，并无不当，案件的特殊之处在于告知单和违法记录是否属行政诉讼范围。根据我国行政处罚法第三十九条的规定，行政处罚决定书应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限等内容。告知单和调整内容后的违法信息记录对处罚方式、期限等均无涉及，由此可见其仅仅是行政处罚前的程序。行政处罚的简易程序一般包括三个内容：一是表明身份；二是确认违法事实，说明处罚理由和依据；三是制作行政处罚决定书。现场处罚即为典型的简易处罚程序，如果被告等待违章人出现后再面对面张贴告知单，这不利于行政效率的实现。这种时空分离式的执法行为使“表明身份”等因违法行为人的缺位而无法实现。因此张贴告知单等均系行政处罚程序的中间环节，最后制作行政处罚决定书并送达被处罚人才算完整的行政处罚。如果每一个环节均可诉诸法院，由于事实不完整，会使调查和取证产生一定难度，从而对诉讼的稳定性产生一定影响。中间环节在实践中并不能作为诉讼标的，法院裁定驳回原告的诉讼请求符合相应的法律原则。
来源：人民司法·案例 2011.20；作者单位：上海市徐汇区人民法院，（2010）徐行初字第88号
两拐
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